Rabu, 29 September 2004

Pemerintahan Kita Semi-Presidensial

Sofian Effendi

“The only legitimate way to interpret the Constitution is to be guided by the original intention of those who wrote and ratified the document” (Edwin Meese III)

PADA 9 November 2001 dan 10 Agustus 2002 MPR mengesahkan amandemen ketiga dan keempat UUD 1945. Sistem pemerintahan negara Indonesia pun berubah menjadi sistem presidensial. Perubahan itu ditetapkan dengan Pasal 1 Ayat (2) UUD baru. MPR bukan lagi merupakan perwujudan dari rakyat dan bukan focus of power, lembaga pemegang kedaulatan negara tertinggi.

PASAL 6A Ayat (1) menetapkan, “Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat”. Dua pasal itu menunjukkan karakteristik sistem presidensial yang jelas berbeda dari staats fundamental norm yang tercantum dalam Pembukaan dan diuraikan lebih lanjut dalam Penjelasan UUD 1945.

Sistem presidensial tidak mengenal adanya lembaga pemegang supremasi tertinggi.

Kedaulatan negara dipisahkan (separation of power) menjadi tiga cabang kekuasaan, yakni legislatif, eksekutif, dan yudikatif, yang secara ideal diformulasikan sebagai trias politica oleh Montesquieu. Presiden dan wakil presiden dipilih langsung oleh rakyat untuk masa kerja yang lamanya ditentukan konstitusi. Konsentrasi kekuasaan ada pada presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Dalam sistem presidensial para menteri adalah pembantu presiden yang diangkat dan bertanggung jawab kepada presiden.

Apakah amandemen Pasal 1 Ayat (2) dan Pasal 6A yang merupakan kaidah dasar baru sistem pemerintahan negara Indonesia akan membawa bangsa ini semakin dekat dengan cita-cita para perumus konstitusi, suatu pemerintahan konstitusional yang demokratis, stabil, dan efektif untuk mencapai tujuan negara? Apakah sistem pemerintahan presidensial lebih menjamin kelangsungan kehidupan bernegara bangsa Indonesia?

Ternyata tafsiran Panja Amandemen UUD 1945, yang dibentuk MPR, tentang sistem pemerintahan negara berbeda dengan pemikiran dan cita-cita para perancang Konstitusi Pertama Indonesia. Bila dipelajari secara mendalam, notulen lengkap rapat-rapat BPUPK sekitar 11-15 Juli 1945 dan PPKI pada 18 Agustus 1945 yang ada pada Arsip AG Pringgodigdo dan Arsip AK Pringgodigdo (Arsip AG-AK-P), kita dapat menyelami kedalaman pandangan para founding fathers tentang sistem pemerintahan negara.

Arsip AG-AK-P yang selama hampir 56 tahun hilang baru-baru ini diungkap kembali oleh RM Ananda B Kusuma, dosen Sejarah Ketatanegaraan Fakultas Hukum UI, dalam sebuah monograf berjudul Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, terbitan Fakultas Hukum UI (2004). Kumpulan notulen otentik itu memberi gambaran bagaimana sebenarnya sistem pemerintahan demokratis yang dicita-citakan para perancang Konstitusi Indonesia.

Sampai saat ini telah tiga kali kita melakukan penyimpangan dari cita-cita para pendiri bangsa. Penyimpangan pertama dilakukan Bung Karno ketika menerapkan Demokrasi Terpimpin yang bukan demokrasi seperti harapan para pendiri negara. Kedua, penyimpangan pemerintah Orde Baru yang mengelabui seluruh bangsa dengan menerapkan pemikiran negara integralistik ala Spinoza, sebagai terjemahan konsep manunggaling Kawulo lan Gusti untuk melanggengkan kekuasaan Sang Gusti. Penyimpangan ketiga ketika MPR masa bakti 1999-2004 mengganti salah satu staats fundamental norm atau kaidah dasar penyusunan sistem pemerintahan negara Republik Indonesia.

Bukan “Trias Politica”

Notulen rapat-rapat BPUPKI dan PPKI mulai pertengahan Mei sampai Juli 1945 memberi gambaran betapa mendalam dan tinggi mutu diskusi para Bapak Bangsa tentang sistem pemerintahan. Pada sidang-sidang itu, Prof Soepomo, Mr Maramis, Bung Karno, dan Bung Hatta mengajukan aneka pertimbangan filosofis dan hasil kajian empiris untuk mendukung keyakinan mereka bahwa Trias Politica ala Montesqieue bukan sistem pembagian kekuasaan yang paling cocok untuk melaksanakan kedaulatan rakyat. Bahkan, Supomo-Iin dan Sukarno-Iin-Iin artinya Anggota yang Terhormat-menganggap trias politica sudah kolot dan tidak dipraktikkan lagi di Eropa Barat.

Pada rapat Panitia Hukum Dasar, bentukan BPUPKI, 11 Juli 1945, dicapai kesepakatan, Republik Indonesia tidak akan menggunakan sistem parlementer seperti di Inggris karena merupakan penerapan dari pandangan individualisme. Sistem itu dipandang tidak mengenal pemisahan kekuasaan secara tegas. Antara cabang legislatif dan eksekutif ada fusion of power karena kekuasaan eksekutif sebenarnya adalah “bagian” kekuasaan legislatif.

Perdana menteri dan para menteri sebagai kabinet yang kolektif adalah anggota parlemen.

Sebaliknya, sistem presidensial dipandang tidak cocok untuk Indonesia yang baru merdeka karena sistem itu mempunyai tiga kelemahan. Pertama, sistem presidensial mengandung risiko konflik berkepanjangan antara legislatif�eksekutif. Kedua, amat kaku karena presiden tidak dapat diturunkan sebelum masa jabatannya berakhir. Ketiga, cara pemilihan winner takes all seperti dipraktikkan di Amerika Serikat bertentangan dengan semangat demokrasi.

Indonesia yang baru merdeka akan menggunakan “sistem sendiri” sesuai usulan Dr Soekiman, anggota BPUPK dari Yogyakarta, dan Prof Soepomo, Ketua Panitia Kecil BPUPK.

Para ahli Indonesia menggunakan terminologi yang berbeda untuk menamakan sistem khas Indonesia. Ismail Suny menyebutnya Sistem Quasi-presidensial, Padmo Wahono menamakannya Sistem Mandataris, dan Azhary menamakannya Sistem MPR. Menurut klasifikasi Verney tentang sistem pemerintahan, sistem yang mengandung karakteristik sistem presidensial dan parlementer disebut sistem semi-presidensial.

Sistem pemerintahan demokratis yang dirumuskan para perancang UUD 1945 mengandung beberapa ciri sistem presidensial dan sistem parlementer. “Sistem sendiri” itu mengenal pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabang legislatif dan eksekutif, yang masing-masing tidak boleh saling menjatuhkan, presiden adalah eksekutif tunggal yang memegang jabatan selama lima tahun dan dapat diperpanjang kembali, serta para menteri adalah pembantu yang diangkat dan bertanggung jawab kepada presiden, adalah ciri dari sistem presidensial. Sistem pemerintahan khas Indonesia juga mengandung karakteristik sistem parlementer, di antaranya MPR ditetapkan sebagai locus of power yang memegang supremasi kedaulatan negara tertinggi, seperti halnya parlemen di Inggris. Kedaulatan negara ada pada rakyat dan dipegang MPR sebagai perwujudan seluruh rakyat. Juga, presiden dipilih secara indirect oleh wakil-wakil rakyat, diangkat, dan diberhentikan oleh MPR

Presiden yang memiliki kekuasaan eksekutif adalah mandataris MPR, sedangkan DPR adalah bagian dari MPR. Presiden tidak dapat menjatuhkan DPR, sebaliknya DPR tidak dapat menjatuhkan presiden. Bersama-sama presiden dan DPR menyusun undang-undang. Sistem pemerintahan demokratis model Indonesia itu sesuai ciri-ciri sistem semi-presidensial dalam klasifikasi Verney.

Bukan lembaga bikameral

Notulen dan catatan pada Arsip AG-AK-P juga mengurai pandangan para Bapak Bangsa tentang sistem pemerintahan Republik Indonesia. Pada notulen rapat 11-15 Juli BPUPKI dan PPKI dapat kita ikuti perkembangan pemikiran tentang kedaulatan rakyat yang dilaksanakan MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia yang memiliki konfigurasi sosial, ekonomi, dan geografis yang amat kompleks. Karena itu MPR harus bersifat multi-kameral dan terdiri atas DPR yang dipilih rakyat dan utusan golongan serta wakil daerah.

Bentuk MPR sebagai majelis permusyawaratan-perwakilan dipandang lebih sesuai dengan corak hidup kekeluargaan bangsa Indonesia dan lebih menjamin pelaksanaan demokrasi politik dan ekonomi untuk terciptanya keadilan sosial, Bung Hatta menyebutnya sebagai ciri demokrasi Indonesia. Dalam struktur pemerintahan negara, MPR berkedudukan sebagai supreme power dan penyelenggara negara yang tertinggi. DPR adalah bagian dari MPR yang berfungsi sebagai legislative councils atau assembly. Presiden menjalankan tugas MPR sebagai kekuasaan eksekutif tertinggi, sebagai mandataris MPR.

Konfigurasi MPR sebagai pemegang kekuasaan tertinggi itu dipandang para Bapak Bangsa sebagai ciri khas Indonesia dan dirumuskan setelah mempelajari keunggulan dan kelemahan dari sistem-sistem yang ada. Sistem majelis yang tidak bikameral dipilih karena dipandang lebih sesuai budaya bangsa dan lebih mewadahi fungsinya sebagai lembaga permusyawaratan perwakilan.

Dasar pemerintahan negara

Karena Arsip AG-AK-P yang merupakan sumber otentik tentang sistem pemerintahan negara baru saja terungkap, mungkin saja Panja MPR, ketika mengadakan amandemen UUD 1945, tidak memiliki referensi yang jelas tentang sistem pemerintahan sebagaimana ditetapkan dalam UUD 1945. Bila pemikiran para perancang konstitusi tentang kaidah dasar dan sistem pemerintahan negara sebagaimana tercatat pada notulen otentik itu dijadikan referensi, saya yakin bangsa Indonesia tidak akan melakukan penyimpangan konstitusional untuk ketiga kalinya. Susunan pemerintahan negara yang mewujudkan kedaulatan rakyat pada suatu Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam pandangan Bung Karno adalah satu-satunya sistem yang dapat menjamin terlaksananya politiek economische democratie yang mampu mendatangkan kesejahteraan sosial.

Sebagai penjelmaan rakyat dan merupakan pemegang supremasi kedaulatan, MPR adalah penyelenggara pemerintahan negara tertinggi, “pemegang” kekuasaan eksekutif dan legislatif. DPR adalah bagian MPR yang menjalankan kekuasaan legislatif, sedangkan presiden adalah mandataris yang bertugas menjalankan kekuasaan eksekutif.

Bersama-sama, DPR dan presiden menyusun undang-undang. DPR dan presiden tidak dapat saling menjatuhkan seperti pada sistem parlementer maupun presidensial. Sistem semi-presidensial itu yang mengandung keunggulan sistem parlementer dan sistem presidensial dipandang mampu menciptakan pemerintahan negara berasaskan  kekeluargaan dengan stabilitas dan efektifitas yang tinggi.

Berbeda dengan pemikiran BPUPK dan PPKI sebagai perancang konstitusi, para perumus amandemen UUD 1945, karena tidak menggunakan sumber-sumber otentik, sertamerta menetapkan pemerintahan negara Indonesia sebagai sistem presidensial. Padahal, pilihan para founding fathers tidak dilakukan secara gegabah, tetapi didukung secara empiris oleh penelitian Riggs di 76 negara dunia ketiga yang menyimpulkan, pelaksanaan sistem presidensial sering gagal karena konflik eksekutif�legislatif kemudian berkembang menjadi constitutional deadlock. Karena itu, sistem presidensial kurang dianjurkan untuk negara baru. Notulen otentik rapat BPUPK dan PPKI menunjukkan betapa teliti pertimbangan para pendiri negara dalam menetapkan sistem pemerintahan negara.

Pemahaman mereka terhadap berbagai sistem pemerintahan ternyata amat mendalam dan didukung referensi yang luas, mencakup sebagian besar negara-negara di dunia.

Mungkin penjelasan Prof Dr Soepomo pada rapat PPKI 18 Agustus 1945, beberapa saat sebelum UUD 1945 disahkan, dapat memberi gambaran tentang sistem pemerintahan khas Indonesia yang dirumuskan para perancang konstitusi:

“Pokok pikiran untuk Undang-Undang Dasar, untuk susunan negara, ialah begini. Kedaulatan negara ada di tangan rakyat, sebagai penjelmaan rakyat, di dalam suatu badan yang dinamakan di sini: Majelis Permusyawaratan Rakyat. Jadi Majelis Permusyawaratan Rakyat adalah suatu badan negara yang memegang kedaulatan rakyat, ialah suatu badan yang paling tinggi, yang tidak terbatas kekuasaannya. Maka Majelis Permusyawaratan Rakyat yang memegang kedaulatan rakyat itulah yang menetapkan Undang-Undang Dasar, dan Majelis Permusyawaratan itu yang mengangkat presiden dan wakil presiden. Maka Majelis Permusyawaratan Rakyat menetapkan garis-garis besar haluan negara… Presiden tidak mempunyai politik sendiri, tetapi mesti menjalankan haluan negara yang telah ditetapkan, diperintahkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Di samping presiden adalah Dewan Perwakilan Rakyat� badan yang bersama-sama dengan presiden, bersetujuan dengan presiden, membentuk Undang-Undang, jadi suatu badan legislatif…”

Demikianlah pokok-pokok pikiran para perancang UUD 1945 tentang susunan pemerintahan negara yang dipandang mampu mengatasi ancaman diktatorial partai pada sistem parlementer atau bahaya political paralysis pada sistem presidensial, bila presiden terpilih tidak didukung partai mayoritas yang menguasai DPR. Para penyusun konstitusi menamakannya “Sistem Sendiri”. Ahli politik menamakannya sistem semi-presidensial.

Para perancang konstitusi seperti Prof Soepomo sudah mengingatkan untuk memahami konstitusi tidak cukup hanya dibaca dari yang tertulis pada pasal-pasalnya, tetapi harus diselami dan dipahami jalan pikiran para perancangnya serta konteks sejarah yang melingkunginya. Sejalan dengan itu, Edwin Meese III mengingatkan, satu-satunya cara yang legitimate untuk menafsirkan konstitusi adalah dengan memahami keinginan yang sesungguhnya dari mereka yang merancang dan mengesahkan hukum dasar itu. Tampaknya peringatan-peringatan itu diabaikan ketika amandemen UUD 1945 dilakukan.

Memurnikan UUD 1945

Sekarang semakin menjadi keyakinan umum, amandemen yang dilakukan MPR telah menyimpang dari kaidah dasar negara kekeluargaan, sistem pemerintahan negara yang berkedaulatan rakyat, serta penyelenggaraan negara secara demokrasi sosial-ekonomi untuk mencapai kesejahteraan sosial sebagaimana dirumuskan pada Pembukaan UUD 1945. Karena itu cita-cita reformasi untuk memurnikan pelaksanaan UUD 1945 dapat dipastikan tidak akan tercapai bila tidak diadakan pemurnian terhadap UUD hasil amandemen.

Karena itu, salah satu agenda pokok yang perlu dilakukan presiden terpilih setelah pelantikan adalah mengambil langkah-langkah untuk mengembalikan kemurnian UUD 1945 sesuai kaidah fundamentalnya. Pemurnian UUD 1945 agaknya tidak mungkin dilakukan MPR hasil Pemilu 2004 karena MPR yang bikameral bukan lembaga pemegang kedaulatan rakyat.

Salah satu langkah konstitusional yang dapat ditempuh pemerintah adalah mendapatkan persetujuan rakyat untuk memurnikan UUD 1945 dan membentuk Komisi Konstitusi yang independen dan mewakili seluruh unsur masyarakat Indonesia untuk mengembalikan kemurnian UUD bangsa Indonesia.

Sofian Effendi Guru Besar Kebijakan Publik, Rektor Universitas Gadjah Mada Yogyakarta